Primeramente quiero agradecer a todos los aquí presentes por hacer un alto en su agenda y acompañarnos en el día de hoy a la puesta en circulación en el país del libro “Inversiones Extranjeras en el sector Energético en Latinoamérica”.
La invitación de hoy y mis palabras quisimos orientarlas en el sentido de presentarles el contenido del libro y abrir un espacio para el intercambio de ideas, de manera que podamos contribuir a un tema de importancia vital para el desarrollo presente y futuro de la Republica Dominicana.
Cuando el Dr. Esplugues, editor del libro, se me acerca y me pide unirme al equipo, conversamos largamente sobre cómo abordar un tema, que de por sí es complejo, de manera que el esfuerzo diera como resultado una obra coherente y que sirviera como un marco referencial, compilatorio y hasta comparativo de la realidad de la inversión en el sector energético en Latinoamérica.
Luego de contemplar varias opciones y teniendo como objetivo la claridad y coherencia se decidió organizar la obra en 17 capítulos, cada uno acompañado al final de literaturas recomendadas y fuentes para que el lector pueda en caso de que le interese profundizar en algún tema en específico tratado en la obra.
Los primeros dos (2) capítulos de los 17 fueron concebidos a modo introductorio.
El primer capítulo se titula “Las Inversiones Extranjeras en el Sector de la Energía, el difícil equilibrio entre la liberalización de las inversiones, la defensa de la seguridad nacional y el nacionalismo energético”.
El segundo se titula “El Arbitraje Internacional como mecanismo de protección de las inversiones energéticas en Latinoamérica: El caso de las inversiones provenientes de la República Popular China”.
A continuación de los capítulos iniciales que sirven de preámbulo, la obra, se concentra en hacer un análisis sumario de la normativa y realidad de las inversiones en el sector energía de quince (15) países de América Latina, presentados en orden alfabético iniciando con (1) Argentina, seguidos por (2) Bolivia, (3) Cuba, (4) Ecuador, (5) El Salvador, (6) Guatemala, (7) Honduras, (8) México, (9) Nicaragua, (10) Panamá, (11) Paraguay, (12) Perú, (13) República Dominicana, (14) Uruguay, y por último (15) Venezuela.
Con relación al primer capítulo quiero comentarles algunos de los puntos que a nuestro juicio resultan interesante resaltar:
UNO es que independientemente de los parámetros ideológicos todos los hechos apuntan a que los flujos de inversión continuarán aumentando y la posición mayoritaria es favorable a considerar las inversiones extranjeras como beneficiosas tanto para los países inversores como para los países receptores de la inversión.
Por ello podemos afirmar sin temor a equivocarnos que de manera general los países pugnan por atraer inversiones aunque ciertamente a veces lo hagan con aproximaciones que resultan contradictorias en la práctica o con una efectividad cuestionable pero el tema de la eficacia es material para otro análisis.
La data disponible confirma lo anterior y no resulta ocioso citar un informe de la Conferencia de la Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (generalmente conocida por sus siglas en ingles UNCTAD); que fue publicado en 2015 y que resaltó el hecho de que durante el año 2014, 37 países examinaron su normativa de inversión extranjera y como resultado se aprobaron 63 medidas, de las cuales 49 han sido favorables a la inversión extranjera en general pues contienen medidas que buscan liberalizarla, facilitarla o fomentarla. Siete (7) de estas medidas han sido consideradas neutras con relación a la inversión extranjera y solamente 9 naciones han incorporado restricciones a las inversiones y un poco más adelante me referiré a una de las principales motivaciones que subyacen detrás de estas restricciones.
En adición también en 2014 se concretaron 18 Acuerdos Bilaterales sobre protección recíproca de inversiones (APRIs) y 13 Acuerdos de Libre Comercio, es decir un total de 31 nuevos acuerdos con incluyen importantes preceptos en materia de inversión.
La Segunda idea contenida en el primer capítulo que quiero comentarles es que independientemente de lo anterior y aunque continúen coexistiendo los tradicionales patrones de flujos de inversión norte-sur, está incrementándose el flujo de inversiones provenientes de países no tradicionales.
Un tercer punto importante de este primer capítulo es que llama la atención sobre el hecho de que además del cambio en el origen de las inversiones también se observa que una gran cantidad de las empresas extranjeras que están invirtiendo en el sector de energía de otros países son empresas mixtas; es decir que presentan la dualidad de ser actores públicos en su país de origen y que desarrollan también actividades privadas, y que como son entidades en la cual Estados extranjeros tienen el control o titularidad participación accionaria tienen acceso a enormes cantidades de capital y financiación con Fondos Soberanos. (Fuente reporte de UNCTAD).
Según estadísticas del 2015 las sociedades controlados por los Estados generan en torno al 10% del Producto Interno Bruto Mundial (PIB) y representan el 20% del valor global del mercado de valores. Fuente ( https://www.gov.uk/ )
El CUARTO punto que entendemos importante destacar del primer capítulo de la obra es que aunque la evidencia apunta a un ambiente generalizado propicio para la inversión extranjera, todavía se levantan voces que cuestionan la misma haciendo énfasis en los desequilibrios que se generan en algunos casos en el Estado receptor de la inversión, resaltando aspectos negativos desde el punto de vista medioambiental, otros con los clásicos discursos de protección a la industria nacional, falta de transparencia en los procesos de inversión y otros aspectos.
A las cuestiones previamente planteadas también se unen inquietudes en el sentido de que preocupa no solo del origen de la inversión, sino también en el destino o sector donde se va a realizar la inversión, pues no es lo mismo una inversión de energía eólica o solar que una inversión en materia de energía nuclear que es un tema sensitivo.
Con relación a la aceptabilidad o rechazo de la inversión marcada por el origen de la misma queremos traer a colación dos (2) ejemplos contrapuestos y relativamente recientes que ilustran de manera clara lo que anteriormente les he comentado sobre la aceptación o rechazo de la inversión en base al origen de la misma.
A modo de ejemplo podemos citar el caso del fondo soberano noruego STATOIL que en el 2007 compró la sociedad North American Oil Sands Corp. (NAOSC), en Estados Unidos en una transacción que no causó gran revuelo (fuente http:77www.financialpost/story.html?id=fc2c2db-792e-44e9-9819-80d41ddcbf&,accedido en Dic. 09-2015.
Sin embargo, 2 años antes, la empresa SINOPEC propiedad de la República Popular de China intentó adquirir a la empresa norteamericana Union Oil Company of California (UNOCAL) cuya fundación databa de 1890 y estaba en dificultades económicas.
El proceso no se concretó por la oposición del Gobierno norteamericano que entendió que la seguridad energética del país podía quedar comprometida si la inversión se materializaba. Finalmente la empresa como tal desapareció y lo que queda de ella se convirtió en filial de Chevron.
Igual pasó en Reino Unido con una inversión en el sector de telecomunicaciones de la empresa Huawei. Al respecto se levantaron voces opositoras que plantearon objeciones basadas en temas como la ciberseguridad y si la adquisición que se estaba dando se estaba haciendo en base a criterios estrictamente comerciales y económicos u obedecían a otro tipo de objetivos.
Lo anterior es muestra de que aunque prima un aspecto generalizado propicio para la inversión extranjera en general hay una corriente o tendencia que pugna por introducir normas restrictivas a la inversión extranjera, aunque sea de una manera focalizada.
Un estudio que fue realizado en el 2008, por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) y que analizó diferentes sectores entre los 35 países miembros de dicha organización, indica que en el sector de energía, 28 países habían adoptado medidas para restringir o normar las inversiones foráneas de empresas independientemente de si son o no controladas por Estados extranjeros.
Estas medidas de control cobran importancia cuando la inversión se va a realizar en lo que se consideran industrias estratégicas o infraestructura críticas, entendiendo como industrias estratégicas, aquellas que el gobierno considera crucial para el desarrollo económico de un país y como infraestructura critica aquellos sectores que además de relevante por razones económicas resultan imprescindible para el bienestar de la sociedad.
En términos reales, a mi juicio ambas nociones no resultan tan distintas o claramente diferenciables, pero si es importante retener lo siguiente: PRIMERO: Que la mayoría de las infraestructuras críticas en la gran parte de los países se encuentran en manos privadas como resultado de los procesos de liberalización de las últimas décadas y lo SEGUNDO y ojo aquí es que el concepto de seguridad nacional que se entendió tradicional e históricamente vinculado a la capacidad de un país para hacer frente a un conflicto armado se ha extendido y ampliado para abarcar por citar por un ejemplo a la disponibilidad y acceso estable a petróleo barato cuando el sistema depende de ello. En consecuencia, vemos que en la literatura sobre el tema de energía que se usa el concepto de seguridad nacional de manera ampliada y ahora se habla de seguridad nacional energética.
Con esta parte concluyo el resumen del primer capítulo introductorio y no les comento más para no arruinarle la lectura del libro y espero que lo señalado les sirva de incentivo para su lectura.
Con relación al segundo capítulo introductorio que como les comenté al inicio trata el arbitraje internacional como mecanismo de protección de las inversiones energéticas en Latinoamérica, y que contiene un análisis de las inversiones provenientes de la República Popular China.
Podría generarse la interrogante de porque este énfasis en China?
La respuesta es sencilla y radica en el hecho de que la inversión de la Rep. Popular de China en Latinoamérica ya a principios de 2015 superó los 100 mil millones de dólares y de esta cifra 50 mil millones se han destinado a los sectores de energía y explotación de recursos naturales.
Veamos algunos ejemplos: En Argentina, en 2010 la empresa de la Rep. Popular de China National Offshore Oil Corporation se convirtió en la segunda petrolera del país detrás de la nacionalizada empresa Yacimientos Petrolificos Fiscales (YPF) luego de una serie de multimillonarias adquisiciones de diferentes empresas que operaban en dicho país.
En Brasil en el mismo año, el 2010 también la petrolera de dicho país, SINOPEC, adquirió el 40% de la empresa española Repsol por una cifra millonaria y al siguiente año expandió adquiriendo el 30% de la empresa portuguesa GALP por 5 mil millones de dólares.
En Venezuela en 2013, se anunció un acuerdo entre el Gobierno y la empresa China National Petroleum Corporation para invertir en el desarrollo de un nuevo proyecto en la franja petrolera del Orinoco.
En adición a lo anterior las inversiones de la Rep. Popular China seguirá aumentando ya que a inicios del año 2015, el presidente chino Xi Jinping anunció en el foro ministerial entre China y los 33 países miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) la intención de continuar el proceso de inversión y declaró que en los próximos 10 años incrementaran la apuesta por Latinoamérica y los planes del Gobierno es llevar esta suma a 250 mil millones de dólares.
Esta astronómica cifra ratifica que el llamado gigante asiático se está convirtiendo en uno de los países cuyas empresas más invierten en el sector energético.
Haciendo un aparte a lo que es el libro, lo anterior ya se ha hecho patente para Rep. Dominicana, y todos recordaran que cuando el país socializó el Proyecto de construcción de Punta Catalina, cuya licitación formal fue realizada en 2013, 15 empresas internaciones presentaron credenciales. De este número resulta ilustrativo el que 7 entidades fueran empresas estatales de la Rep. Popular de China, de las cuales 6 participaron en el proceso de licitación, llegando 2 empresas a la etapa de calificación aunque no resultaron ganadoras o adjudicatarias como todos saben.
Ahora cuando se plantea la intención del Gobierno de Rep. Dominicana de poner en venta acciones en Punta Catalina no deberá resultar sorprendente que nuevamente empresas de la Rep. Popular China manifiesten interés en el proceso pues es parte de la política ya anunciada por el Gobierno de dicho país.
Pero volviendo al segundo capítulo, lo importante es resaltar el hecho de que la República Popular de China se ha convertido en un jugador de importancia primordial en las inversiones en el sector energético.
En consecuencia, la actitud de la autoridades de dicho país con relación al nivel de protección que deben gozar las inversiones que sus empresas realicen en un Estado determinado es una de las consideraciones estratégicas importantes del gobierno chino y por ello se ha abocado a la suscripción de Acuerdos Internacionales de Inversión (AIIs) que vincule su país con el Estado receptor de la inversión y que contengan medidas que protejan esas cuantiosas inversiones.
La Rep. Popular de China ha construido a lo largo de las últimas décadas una red de más de 130 Acuerdos Internacionales de Inversión. De hecho, se habla de 3 generaciones de acuerdos: la primera agrupa aquellos acuerdos suscritos en las décadas de los 80 y 90 del siglo pasado que son por describirlos de alguna forma Acuerdos simples que en muchos casos no incluían disposiciones sobre solución de controversias inversor -Estado.
La segunda generación de Acuerdos puede decirse que inicia con el Tratado Bilateral China -Barbados en el 1998. Los acuerdos suscritos a partir de esa fecha son más sofisticados y complejos y reflejan ya el nuevo papel que ha asumido la Rep. Popular de China como inversionista de peso en el extranjero.
Los acuerdos de tercera generación van más lejos y emplean un lenguaje similar a los tratados de los Estados Unidos y buenos ejemplos de los estándares de protección que están buscando los inversores de la Rep. Popular de China se encuentra incorporado en el Acuerdo entre China y Colombia suscrito en 2008, o el Acuerdo entre China y Costa Rica de 2007 o el Acuerdo sobre Inversiones entre China y Canadá suscrito en 2012.
Aunque no se menciona en el libro no creo inadecuado señalar nuestro país no tiene en vigor un Acuerdo de Inversión con la República Popular China aunque se suscribió en 1997 un documento titulado Memorándum para formalizar el establecimiento de representaciones comerciales en ambos países.
Por su parte, la Rep. Popular de China ya había establecido una oficina de representación dos (2) años de la firma del Memorándum, es decir en 1995, y República Dominicana recién en el 2012 abrió una oficina comercial en Beijing.
Pero volviendo al segundo capítulo del libro, el mismo hace en la parte final un análisis de 3 casos conocidos de arbitraje de inversores de la Rep. Popular China basados en la existencia de una clausula arbitral incluida en un Acuerdo Internacional de Inversión (AII).
Estos casos no son relativos a inversiones en el sector eléctrico y por tanto para fines de esta presentación no tienen interés mencionarlos, aunque vale precisar que podrían haberse presentados casos arbitrajes relacionadas con el sector eléctrico y empresas de dicho país que no hayan hecho públicos pues dependiendo de la entidad arbitral que administre la disputa el caso puede ser confidencial y por tanto no conocerse al respecto.
Este segundo capítulo finaliza analizando de manera somera algunos de los casos de arbitrajes CIADI en disputas relativas al sector de energía que involucran Estados de latinoamericanos. Según los datos del CIADI de los 172 casos manejados en ese organismo, 72 se refieren a disputas relacionadas con inversiones en el sector de energía. La mayoría involucran a Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela lo cual es un número significativo.
Del capítulo titulado El Régimen Jurídico de las Inversiones en el Sector Energía en la República Dominicana.
Con relación al capítulo de República Dominicana, me pidieron básicamente condensar en no más de 25 páginas el régimen jurídico y la normativa que rige en nuestro país para el sector energético. El reto fue casi cumplido y en 29 páginas incluimos parte de la historia de lo que ha sido el sector eléctrico en República Dominicana, la normativa vigente y consideraciones particulares de la problemática actual.
Aunque debo mencionar que en aras de lograr el objetivo tuve que sacrificar algunos temas que me hubieran gustado incluir, como por ejemplo dedicar un apartado al análisis el Acuerdo de Madrid o los casos de arbitraje relacionados con Rep. Dominicana por citar algunos temas que tuvieron que quedarse fuera de la entrega.
Entiendo que no debo extenderme en esta exposición de la obra con relación a los detalles de la problemática que enfrenta el sector, puesto que la realidad del país ustedes la conocen igual o mejor que quien les habla, aunque el tema si está contenido en el capítulo escrito.
De todas formas si quiero mencionarles que la estructura del capítulo concerniente a nuestro país que inicia con una breve introducción y una referencia al marco general que rige la inversión extranjera en el país, es decir la Ley 16-95; luego pasa a mencionar y describir las funciones del Centro de Exportación e Inversión en la República Dominicana (CEI-RD) y también hacemos una reseña de la evolución histórica del sector eléctrico en el país.
Luego de lo anterior comentamos el panorama actual del sector eléctrico y las principales normativas en vigor además de incluir un resumen de los roles y potestades de los organismos que intervienen en el Sistema Eléctrico Nacional Interconectado (SENI) de la Republica Dominicana.
Es decir que de manera sucinta hablamos de la Superintendencia de Electricidad (SIE), la Comisión Nacional de Energía (CNE), el Organismo Coordinador (OC), las Empresas Generadoras, las Empresas de Transmisión (ETED), las Empresas de Distribución, la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE) y del Ministerio de Energía y Minas.
Por supuesto, que en la parte relativa a la regulación hacemos una explicación de la Ley General de Electricidad No. 125-01, y su normativa complementaria. También dedicamos un espacio a tratar la Ley Sobre Hidrocarburos No. 112-00 y la ley que dio creación del Ministerio de Energía y Minas en el 2013.
Igualmente hacemos referencia a la Ley No. 57-07, sobre Incentivo al Desarrollo de Fuentes Renovables de Energía y sus Regímenes Especiales e incluimos información y datos sobre las energías renovables en República Dominicana.
Finalizo mi contribución haciendo referencia al llamado del Gobierno para concretar el Pacto Nacional para la Reforma del Sector Eléctrico que fue convocado por el actual Presidente de la República, mediante el Decreto 389-de octubre de 2014 y que generó muchas esperanzas. Lamentablemente el proceso se ha dilatado más de lo esperado por falta de consenso entre el Gobierno y las empresas.
Luego cerramos el capítulo presentando unas conclusiones finales a la luz de lo tratado.
Para sintetizar parte de las conclusiones con relación a la inversión en el sector energético en República Dominicana van en el sentido siguiente:
En vista de que el país no produce petróleo, resulta oneroso fundamentar nuestro sistema energético a partir de los combustibles fósiles, y por las condiciones naturales debería resultar atractivo desde el punto de vista económico hacer una transición a energías renovables.
En adición nuestro país ha trazado objetivos muy ambiciosos en materia del uso de energías renovables, en tal sentido la meta es lograr que un 25% de la proporción en el consumo final de energía en el país para el año 2025 provenga de energías renovables y que haya una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un porcentaje igual al 25% para 2030.
Entendemos que aunque el objetivo está claramente planteado, en la práctica y las acciones que se toman parecen apoyar un sistema ampliamente basado en combustibles fósiles.
Para que la meta trazada se logre, es imperativo la implementación de reformas necesarias pues con la normativa actual no va a ser posible realizar la transición a un sistema de energía sostenible.
Hay que tomar en cuenta de que a pesar de que los costos nivelados de muchas tecnologías de energía renovable son menores que aquellos de las tecnologías de combustible fósil, los proyectos de energía renovable aún requieren mayor inversión de capital al inicio y por ello resulta importante que los proyectos de energía renovable aptos para empresas de servicio público se construyan a escala, ya que esto puede reducir los costos financieros.
Sin embargo, estamos conscientes de que en mercados relativamente pequeños como el de la República Dominicana, resulta difícil construir proyectos de energía renovables muy grandes, por lo tanto consideramos que es importante explorar la idea de combinar diferentes tipos de proyectos que se integren y se complementen e incluso combinar un proyecto de energía renovable con otros proyectos de desarrollo o infraestructura.
La inclusión de desarrollos de proyectos de energía renovable combinados con infraestructura podría ayudar a reducir los costos de financiamiento y capital para proyectos individuales y podría ser utilizado para apalancar una mayor inversión privada en el sector.
Además, se debería materializar el fondo de energía sostenible creado en virtud de la Ley 112-00 hacia el apoyo de proyectos de energía renovable y de eficiencia energética en el país. Esto a tiene 16 años sin aplicarse.
El aprovechamiento de este y otros mecanismos existentes que están esbozados en diferentes normativas no se han ejecutado como han sido diseñados, y su aplicación creemos podría representar un rol importante en la transición a un sistema más eficiente.
También es necesario corregir las distorsiones en los precios de electricidad y las pérdidas técnicas debido a una red eléctrica ineficiente, cambiar la cultura de impago de la energía eléctrica, y mejorar la gestión de las compañías. Algunos sistemas de medición inteligentes deberían implementarse para incrementar el cobro del servicio de electricidad.
Revisar la ley de hidrocarburos ampliamente en materia de todos los combustibles fósiles para incentivar la generación y consumo de energía sostenible. Actualmente, pocos combustibles fósiles, incluidos aquellos que se utilizan para generación de electricidad tienen impuestos.
Las revisiones anuales y el indexado de combustibles deberían constituir las bases de la formación de tarifas. Las tarifas de electricidad están establecidas actualmente por debajo del precio de mercado, lo cual resulta en una amplia deuda del gobierno a favor de las compañías generadoras. Es un hecho que los desarrolladores de energía solar no pueden competir con las tarifas existentes que son mantenidas artificialmente por debajo de su valor real.
También es importante señalar, que si la CDEEE, continúa siendo la propietaria de los proyectos de energía, las primas de riesgo seguirán siendo altas y se desincentiva a inversionistas externos que de otra manera estarían dispuestos a invertir.
Por otra parte aunque se supone que el sector eléctrico de República Dominicana este controlado por la Superintendencia de Electricidad (SIE), en realidad el sector cuenta una gran cantidad de iniciativas esparcidas a través de una variedad de agencias de gobierno con mandatos y prioridades superpuestos y/o en algunos casos contrapuestos lo cual afecta ciertos aspectos de planificación y regulación energética como es el caso de la Comisión Nacional de Energía (CNE) y la Corporación de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE), que tienen en algunos casos funciones similares.
Con la creación del Ministerio de Energía y Minas sin haber hecho una armonización de los diferentes textos legales se ha contribuido a que se confundan los roles y responsabilidades y quede en un área gris a que entidad le corresponde hacer cumplir determinadas normativas.
Por otra parte, entendemos que es necesario que el Ministerio de Energía se encargue de recolectar y centralizar todos los informes y datos disponibles en el sector de energía en el país, pues actualmente la información está dispersa entre varias agencias u organismos y eso dificulta la planificación.
También somos de opinión que sería deseable la creación o replica de una oficina integrada para agilizar los procedimientos de inversión en el sector de energía que se caracterizan por ser largos y burocráticos. La experiencia del programa de ventanilla única que tiene en funcionamiento el Centro de Exportación e Inversión (CEI-RD) puede representar una mejoría significativa para facilitar la inversión.
Estos y otros puntos que les invito a leer en el capítulo de Rep. Dominicana deben ser temas considerados en el Pacto Eléctrico para que puede convertirse en el instrumento que produzca el cambio y el avance que tanto necesita el país en esta área crucial para el desarrollo económico y el bienestar social del país.
Finalmente, a modo de conclusión que nos revela el libro en su conjunto?
En nuestra opinión cuando vemos de manera global los fenómenos acaecidos en los 15 países de Latinoamérica que se incluyeron en el libro, podemos decir primeramente que es innegable que los servicios públicos sean energía, agua o telecomunicaciones requieren inversiones cuantiosas de capital y que los Estados sin importar su ideología política ha ido gradualmente liberalizando la normativa para que el sector privado invierta en esta áreas.
Que los cuestionamientos en tornos a los procesos que se siguen para materializar las inversiones evalúan factores cada vez más complejos que no solo toman en consideración el monto de la inversión, sino también la procedencia de los fondos, el que las propuestas vayan a la vanguardia en temas de tecnología así como el impacto medioambiental. El tema medioambiental no era un tema especialmente preocupante hace 20 años atrás o por lo menos no lo era como lo es actualmente.
A pesar de que es una constante indiscutible el incremento en el volumen de inversiones extranjeras, también es innegable que no hay un marco regulatorio global y que la regulación de los países en vía de desarrollo como son la mayoría de los países de Latinoamérica incluido Rep. Dominicana, se encuentra muy fragmentada y ha oscilado como un péndulo entre titularidad Estatal, a la liberalización o privatización y/o esquemas mixtos de inversiones para el sector.
Por otra parte, observamos como muchas veces no se tiene en cuenta al analizar las inversiones en el sector eléctrico, el hecho de que inciden en este otras normativas que no son estrictamente las dirigidas al sector.
En otras palabras, las legislaciones generales dictadas como estímulo o protección a la inversión extranjera, los incentivos fiscales, la normativa sobre contrataciones públicas, acuerdos bilaterales sobre protección recíproca a las inversiones (mejores conocidos como APRIS), los tratados de libre comercio tienen que ser tomados en cuenta en el análisis de la políticas tendentes a atraer inversión al sector de energía.
Independientemente de lo anterior, podemos decir sin temor a equivocarnos que las apreciaciones sobre el éxito o fracaso de las iniciativas en materia de energía son ciertamente muy contradictorias y las valoraciones desde parámetros político o ideológicos en general priman sobre valoraciones económicas o de efectividad costo-beneficio que deberían ser los criterios a tener más en cuenta a la hora de evaluar los procesos pasados y perfilar las acciones futuras.
Entendemos que hacer un análisis de los procesos y proceder a la comparación de las inversiones en materia de energía efectuadas en Latinoamérica en los últimos 20 o 30 años, si son analizados en su conjunto nos dan claves o señales de los flujos de inversión, ver los éxitos y fracasos de manera desapasionada, deberían permitirnos diseñar marcos más adecuados para los procesos actuales.
El enfoque adoptado al escribir el libro, fue partir del reconocimiento de que el diseño de políticas para atraer inversión a los servicios públicos históricamente ha sido más difícil que el diseño de políticas relativas al comercio de bienes.
En Latinoamérica todo lo anterior se combina de manera especial en el sector eléctrico y se han adoptado todas las posibilidades imaginables en relación a la inversión extranjera: así que tenemos países ricos en materias primas que carecen de capacidad tecnológica para asegurar su independencia energética, países que con recursos energéticos más limitados han hecho frente con mayor o menor éxito a la realidad, países en que todavía el control Estatal está muy presente, economías más abiertas a la inversión extranjera, naciones que tienen una apuesta clara en favor de las energías renovables con otros que apenas están comenzando el fomento a las mismas, así como coexistencia de normativas contradictorias, y textos que se convierten en letra muerta por la falta de institucionalidad, aplicabilidad o seguimiento.
Con esto cierro para dar paso a Ernesto Selman, Vicepresidente Ejecutivo de CREES, quien gentilmente aceptó la invitación de compartir con nosotros su parecer.
[:en]
First I would like to thank everyone here for making a pause in their agenda and accompanying us today for the launch of the book «Foreign Investments in the Energy Sector in Latin America» in the country.
We wanted to focus today´s invitation and my remarks in the sense of presenting the content of the book and open a space for exchanging ideas, in a manner we can contribute to a topic of vital importance for the present and future development of the Dominican Republic.
When the editor of the book, Dr. Esplugues, approached me and asked to join the team, we spoke at lengths about how to tackle a topic, in itself complex, in such a way that the effort would result in a coherent work and that would serve as a reference framework, compiled and even comparative of the reality of investment in the energy sector in Latin America.
After contemplating several options and having as a purpose clarity and coherence, it was decided to organize the task in 17 chapters, each accompanied at the end with recommended literature and sources in the event that that the reader is interested in deepening into any specific subject addressed in the work.
The first two (2) chapters were conceived as an introduction.
The first chapter is titled «Foreign Investment in the Energy Sector, the difficult balance between liberalization of investments, national security defense and energy nationalism.»
The second is titled «International Arbitration as a mechanism for energy investment protection in Latin America: The case of investments from the People’s Republic of China.»
Following the initial chapters that serve as a preamble, the work focuses on a summary analysis of the regulation and reality of investments in the energy sector in fifteen (15) countries in Latin America, presented in alphabetical order beginning with ( 1) Argentina, followed by (2) Bolivia, (3) Cuba, (4) Ecuador, (5) El Salvador, (6) Guatemala, (7) Honduras, (8) Mexico, Panama, (11) Paraguay, (12) Peru, (13) Dominican Republic, (14) Uruguay, and lastly (15) Venezuela.
With regard to the first chapter I would like to comment on some of the points in our opinion that are worth emphasizing:
One is that regardless of the ideological criteria all the facts indicate that investment flows will continue to increase and the majority position is inclined to consider foreign investments as beneficial for both the investor countries as well as the countries receiving the investment.
For this reason we can affirm without fear of error that in a general manner, countries strive to attract investments, albeit sometimes with approaches contradictory in practice or with a questionable effectiveness but the issue of the efficacy is a separate matter for another analysis.
Available data confirms the above and it is not idle to quote a report from the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) published in 2015 which highlighted the fact that during the year 2014, 37 countries examined their foreign investment regulations and as a result 63 measures were approved, of which 49 have been favorable for foreign investment in general since they contain measures that seek its liberalization, facilitation or promote it. Seven (7) of these measures have been considered neutral in relation to foreign investment and only 9 nations have incorporated restrictions on investments and a little further I will refer to one of the main motivations underlying these restrictions.
In addition, 18 Bilateral Agreements on Mutual Protection of Investments (APRIS) and 13 Free Trade Agreements were signed in 2014. That is a total of 31 new agreements with important investment precepts.
The second idea in the first chapter I would like to comment on is that regardless of the above, and although the traditional patterns of North-South investment flows continue to coexist, the flow of investments from non-traditional countries is increasing.
A third important point of this first chapter is that it draws attention to the fact that in addition to the change in the origin of investments, it is also observed that a large number of foreign companies investing in the energy sector of other countries are mixed businesses; that is to say they present the duality of being public actors in their country of origin and that they develop private activities, and since they are entities in which foreign States have control or hold title in share participation they have access to enormous amounts of capital and financing with Sovereign Funds. (Source UNCTAD report).
According to statistics from 2015 societies controlled by the States generate towards the 10% of the Gross Domestic Product (GDP) and represent 20% of the global value of the securities markets. Source: ( https://www.gov.uk ).
The FOURTH point we understand important to highlight in the first chapter of the book is that although the evidence points to a generalized environment favorable to foreign investment, yet voices rise that question the same emphasizing the imbalances generated in some cases in the receiving State of the investment, highlighting negative aspects from an environmental point of view, others with the classic arguments of national industry protection, lack of transparency in investment processes and other aspects.
To the previously raised questions are also joined concerns in the sense that it is not only feared the origin of the investment, but also the destination or sector where the investment will be made, since investment in wind or solar energy is not the same as an investment in the matter of nuclear energy, which is a sensitive subject.
Regarding the acceptability or rejection of the investment marked by its origin we want to bring up two (2) relatively recent contrasting examples that clearly illustrate what I have said before about the acceptance or rejection of the investment based on its origin.
As an example we can cite the case of the Norwegian sovereign fund STATOIL that bought the society North American Oil Sands Corp. (NAOSC) in the United States in 2007 in a transaction that did not cause great disturbance (source http: //www.financialpost / story .html? Id = fc2c2db-792e-44e9-9819-80d41ddcbf &, accessed Dec. 09-2015.)
However, two years earlier, the enterprise SINOPEC property of the People’s Republic of China tried to acquire the American company Union Oil Company of California (UNOCAL) which was founded in 1890 and was in economic difficulties.
The process did not finalize due to the opposition of the US Government that understood that the energy safety of the country could be compromised if the investment materialized. Finally the enterprise as such disappeared and what is left of it became an affiliate of Chevron.
The same happened in the United Kingdom with an investment in telecommunications sector by the enterprise Huawei. In that regard opposing voices proposing objections based on subjects such as cyber-security and whether the acquisition that was being made based on strictly commercial and economic criteria or if it obeyed other type of objectives.
The above is a sample that even though a generalized favorable aspect takes precedence for foreign investment in general there is a current or tendency that fights to introduce restrictive norms to foreign investment, albeit in a focused manner.
A study carried out in 2008, by the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) and which analyzed different sectors among the 35 member countries of said organization, indicates that in the energy sector, 28 countries have taken measures to restrict or regulate foreign investments regardless of whether or not the enterprises are controlled by foreign States.
These control measures gain importance when the investment will be made in what are considered strategic industries or critical infrastructure, understanding as strategic industries, those the government considers crucial for the economic development of a country and as critical infrastructure those sectors that not only are relevant for economic reasons but result essential for the welfare of society.
In real terms, in my view, both notions are not that different or clearly distinguishable, but it is important to hold on to the following: FIRST: that the majority of the critical infrastructures in most countries are in private hands as a result of the liberalization processes of the last few decades and SECOND and caution here is that the concept of national security that was traditionally and historically understood linked to a country’s ability to confront an armed conflict has been extended and expanded to encompass to cite an example to the availability and stable access to cheap oil when the system depends on it. Consequently, we see that in the literature regarding the energy subject the concept of national security is used in a broader manner and we it is now talked about national energy security.
With that, I conclude the summary of the first introductory chapter and will not comment further so as not to ruin the enjoyment of the reading of the book and hope that what I have already mentioned will serve as an incentive for its lecture.
With regard to the second introductory chapter which as I commented at the beginning treats the international arbitration as a protection mechanism of energy investments in Latin America, and contains an analysis of the investments from the People’s Republic of China.
May generate the question of why the emphasis on China?
The answer is simple and lies in the fact that the investments by the People’s Republic of China in Latin America already in early 2015 exceeded 100 billion Dollars and of that amount 50 billion where destined to the energy and natural resources exploitation sectors.
Let us see some examples: In Argentina, in 2010 the entreprise from the People’s Republic of China National Offshore Oil Corporation became the second oil company in the country after the nationalized enterprise Yacimientos Petrolificos Fiscales (YPF) after a series of multi-million Dollar acquisitions of different enterprises operating in said country.
In Brazil in the same year, 2010 the country’s oil company, SINOPEC, also acquired 40% of the Spanish enterprise Repsol for a multi-million-Dollar figure and the following year expanded acquiring 30% of the Portuguese enterprise GALP for 5 billion Dollars.
In Venezuela in 2013, an agreement between the Government and the enterprise China National Petroleum Corporation was announced to invest in the development of a new project in the Orinoco oil belt.
Furthermore the investments by the People’s Republic of China will continue to increase since early 2015, Chinese President Xi Jinping announced at the ministerial forum between China and the 33 member countries of the Community of Latin American and Caribbean States (CELAC) the intention to continue the process of investments and declared that in the next 10 years the stakes for Latin America will increase and the Government plans are to bring this sum to 250 billion Dollars.
This astronomical figure confirms that the so-called Asian giant is becoming one of the countries whose enterprises invest the most in the energy sector.
Setting aside the book for a moment, the foregoing has already become a patent for the Dominican Republic, and everyone can remember that when the country socialized the Punta Catalina Construction Project, which’s formal public bid was carried out in 2013, 15 international enterprises submitted credentials. Of this number it is illustrative that 7 entities were State enterprises from the People’s Republic of China, 6 of which participated in the bidding process, 2 enterprises making it to the qualifying stage although as everyone knows they did not result winners or awarded.
Now when the intention of the Dominican Government to put shares in Punta Catalina up for sale is proposed, it should not come as surprise that once again enterprises from the People’s Republic of China show great interest in the process since it is part of the already announced policy of said country´s Government.
But back to the second chapter, what is important to emphasize is the fact that the People’s Republic of China has become an important primary player in investments in the energy sector.
Therefore, the attitude of said country’s authorities in relation to the level of protection the investments its enterprises must enjoy in a certain State is one of the important strategic considerations of the Chinese government and thus it has embarked on the execution of International Investment Agreements (IIAs) that link its country with the receiving State of the investment and that contain measures that protect those substantial investments.
The People’s Republic of China has built over the last decades a network of more than 130 International Investment Agreements. In fact, it is talked about 3 generations of agreements: the first groups those agreements executed in the 1980s and 90s of last century which are to put it one way simple Agreements that in many cases did not include provisions on investor-State dispute resolution.
The second generation of Agreements can be said begins with the China -Barbados Bilateral Treaty in 1998. The agreements signed since that date are more sophisticated and complex and reflect the new role that the People’s Republic of China has assumed as a heavy overseas investor abroad.
The third-generation agreements go further and use language similar to the treaties of the United States and good examples of the protection standards sought by investors from the People’s Republic of China are incorporated in the China-Colombia Agreement signed in 2008, or the China and Costa Rica Agreement of 2007 or the China and Canada Investment Agreement signed in 2012.
Although it´s not mentioned in the book, I don t think it is inadequate to point out that our country does not have an Investment Agreement with the People’s Republic of China, even though a Memorandum to formalize the establishment of trade representations in both countries was signed in 1997.
For its part, the People’s Republic of China already estableished a representation office two (2) years after signing the Memorandum, that is in 1995, and the Dominican Republic recently opened in 2012 a commercial office in Beijing.
But back to the second chapter of the book, it makes an analysis in the final part of 3 known arbitration cases of investors from the People’s Republic of China based on the existence of an arbitration clause included in an International Investment Agreement (IIA).
These cases are not related to investments in the energy sector and therefore for the purposes of this presentation there is no interest in mentioning, although, it is worth noting that there could have been presented arbitration cases related to the energy sector and enterprises of said country that have not been made public, because depending on the arbitration body handling the dispute the case could easily be confidential and thus not known.
This second chapter ends by briefly analyzing some of the ICSID arbitration cases in disputes related to the energy sector that involve Latin American States. According to ICSID data, of the 172 cases handled by that agency, 72 refer to disputes related to investments in the energy sector. Most involve Argentina, Bolivia, Ecuador and Venezuela, which is a significant number.
From the chapter titled The Legal Regime of Investments in the Energy Sector in the Dominican Republic.
Regarding the chapter on the Dominican Republic, I was asked basically to condense in no more than 25 pages the legal regime and regulations governing our country´s energy sector. Our challenge was almost completed and in 29 pages we included part of the history of the Dominican energy sector, current regulations and particular considerations of present-day problems.
Although I should mention that in order to achieve the objective I had to sacrifice some topics I would have liked to include, such as dedicate a section to an analysis of the Madrid Agreement or the arbitration cases related to the Dominican Republic, just to mention a few topics that got left out.
I know I should not extend any further in this explanation of the book regarding the details of the problematic that the sector faces, as you know the reality of the country as I or better, even though the topic is incorporated in the written chapter.
Notwithstanding I do like to mention that the structure of the chapter concerning our country begins with a brief introduction and a reference to the general framework that governs foreign investment in the country, that is the Law 16-95; then it goes on to mention and describe the functions of the Dominican Export and Investment Center (CEI-RD) and we also review the historical evolution of the energy sector in the country.
Following that we comment on the current outlook of the energy sector and the main regulations in force in addition to include a summary of the roles and powers of the agencies involved in the National Electricity Grid (SENI) of the Dominican Republic.
In other words we concisely refer to the Superintendence of Electricity (SIE), the National Energy Commission (CNE), the Coordinating Body (OC), the Generation Enterprises, the Transmission Enterprise (ETED), the Distribution Enterprises, the Dominican Corporation of State Electricity Enterprises (CDEEE) and the Ministry of Energy and Mines.
Certainly, that in the segment relative to regulations we explain the General Electricity Law No. 125-01 and its complementary regulations. We also dedicate a space to discuss the Law on Hydrocarbons No. 112-00 and the law that created the Ministry of Energy and Mines in 2013.
We also refer to the Law No. 57-07 on Incentives Developing Renewable Sources of Energy and their Special Schemes and include information and data on renewable energies in the Dominican Republic.
I conclude my contribution by referring to the Government’s call to achieve the National Pact for the Energy Sector Reform, which was convened by the current President of the Republic by Decree 389-of October 2014 and which generated great hopes. Unfortunately the process has distended longer than expected due to the lack of consensus between the Government and the enterprises.
Then we close the chapter by presenting final conclusions in the light of what has been discussed.
To synthesize part of the conclusions regarding investment in the energy sector in the Dominican Republic they are as follows:
Given that the country does not produce oil, it is costly to base our energy system on fossil fuels, and due to the natural conditions it should be economically attractive to make a transition to renewable energy.
Furthermore our country has set very ambitious objectives in the matter of use of renewable energy, in this sense the goal is to achieve that a proportion of 25% in the final energy consumption in the country by the year 2025 comes from renewable energy and a reduction in a percentage of 25% of greenhouse gas emissions occurs by 2030.
We understand that although the objective is clearly stated, in practice and the actions taken seem to support a system largely based on fossil fuels.
In order to achieve the goal, it is imperative to implement the necessary reforms because with the current regulations it will be impossible to make the transition to a sustainable energy system.
It should be kept in mind that although the leveled costs of many renewable energy technologies are lower than those of fossil fuel technologies, renewable energy projects still require higher initial capital investment and it is therefore important that renewable energy projects suitable for public service are built to scale, as this can reduce financial costs.
However, we are aware that in relatively small markets such as the Dominican Republic, it is difficult to build very large renewable energy projects, and thus we consider it important to explore the idea of combining different types of projects that integrate and complement each other or even combine a renewable energy project with other development or infrastructure projects.
The inclusion of renewable energy projects combined with infrastructure may help reduce financing and capital costs for individual projects and may be used to leverage a higher private investment in the sector.
In addition, the sustainable energy fund created under Law 112-00 should be materialized to support renewable energy and energy efficiency projects in the country. This has 16 years without being applied.
The aprovechamiento of this and other existing mechanisms that are outlined in different regulations have not been implemented as designed, and we believe that their application could play an important role in the transition to a more efficient system.
It is also necessary to correct distortions in the energy prices and technical losses due to an inefficient grid, change the energy impago culture and improve management of the companies. Smart metering systems should be implemented to increase collection of electricity service.
Revise the hydrocarbon law widely in terms of all fossil fuels to encourage the generation and consumption of sustainable energy. Currently, few fossil fuels, including those used for electricity generation, are taxed.
Annual reviews and fuel indexation should form the basis for formulating tariffs. Electricity rates are currently set below market price, which results in a vast government debt in favor of generation companies. It is a fact that solar energy developers cannot compete with existing tariffs that are artificially maintained below their real value.
It is also important to note, that if the CDEEE, continues being the owner of energy projects, risk premiums will remain high and foreign investors are discouraged, whom would otherwise be willing to invest.
On the other hand, although it is assumed that the Dominican electricity sector is controlled by the Superintendence of Electricity (SIE), in reality the sector has a large number of scattered initiatives through a variety of government agencies with overlapping and/or in some cases conflicting mandates and priorities that affect certain aspects of energy planning and regulation, such as the National Energy Commission (CNE) and the Dominican Corporation of State Electricity Enterprises (CDEEE), which in some cases have similar functions.
With the creation of the Ministry of Energy and Mines and without a harmonization of the different legal texts it has contributed to the confusion of roles and responsibilities and that it stays in a grey area which entity is in charge of enforcing certain regulations.
On the other hand, we understand that it is necessary that the Ministry of Energy is in charge of collecting and centralizing all available reports and data on the energy sector in the country, because the information is currently dispersed among various agencies or bodies and it makes planning difficult.
We are also of the opinion that it would be desirable to create or replicate an integrated office to accelerate the investment procedures in the energy sector which are characterized for being long and bureaucratic. The experience of the one-stop-window program that the Export and Investment Center (CEI-RD) has in operation may represent a significant improvement to facilitate investment.
These and other points that I invite you to read in the chapter on the Dominican Republic must be considered in the Electricity Pact so that it becomes an instrument that produces the change and the progress the country seriously needs in this crucial area for the economic development and social well-being of the country.
Finally, as a conclusion what does the book reveal as a whole?
In our opinion when we globally see the phenomena that have happened in the 15 countries of Latin America that were included in the book, we may first say it is undeniable that public services such as energy, water or telecommunications require large capital investments and that regardless of their political ideology the States have gradually been liberalizing the rules for the private sector to invest in these areas.
That questioning aimed at the processes that are followed for materializing the investments evaluate factors each time more complex that not only take into consideration the amount of the investment, but also the origin of the funds, that the proposals are at the front of technological topics as well as environmental impact. The environmental topic was not an issue especially concerning 20 years ago or at least it was not as it is today.
Although the increase in volume of foreign investments is an indisputable constant, it is also undeniable that there a global regulatory framework does not exist and that the regulation in developing countries such as most Latin American countries including the Dominican Republic, is very fragmented and has oscillated like a pendulum between State ownership, to the liberalization or privatization and / or mixed investment schemes for the sector.
On the other hand, we observe how many times it is not taken into account when analyzing investments in the electricity sector, the fact that they influence in these other regulations that are not strictly directed to the sector.
In other words, general laws passed as stimulus or protection for foreign investment, fiscal incentives, public procurement regulations, bilateral agreements on reciprocal protection of investments (better known as APRIS), free trade agreements have to be taken into account in the analysis of policies aimed at attracting investment to the energy sector.
Regardless of the above, we can say without fear of error that assessments of the success or failure of initiatives in energy matters are certainly very contradictory and the valuations from political or ideological criteria generally take precedence over economic valuations or of effectiveness of cost-effective valuations which should be the criteria to be taken more into account when evaluating past processes and outlining future actions
We believe that analyzing the procedures and comparing energy investments in energy matters made in Latin America in the last 20 or 30 years, if analyzed as a whole give us the keys or signs of the investment flows, look at the successes and failures in a dispassionate manner, should allow us to design frameworks more suited to current processes.
The approach adopted in writing the book, was to split the recognition that the design of policies for attracting investment to public services has historically been more difficult than the design of policies related to the trade of goods.
In Latin America all of the above is combined in a special manner in the electricity sector and every possibility imaginable has been adopted in relation to foreign investment: hence we have countries rich in raw materials but lacking the technological capacity to guarantee energy independence, countries that with more limited energy resources have confronted reality with greater or lesser success, countries in which State control is still very present, economies more open to foreign investment, nations that have a clear commitment towards renewable energy with others that are just beginning to encourage them, as well as the coexistence of contradictory norms, and texts that become dead letters due to lack of institutionalism, applicability or continuation.
With this I conclude to give way to Ernesto Selman, Executive Vice President of CREES, who kindly accepted the invitation to share his opinion with us.
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