La sentencia de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) que ratifica la parálisis de la construcción del Aeropuerto Internacional de Bávaro (AIB) es una pieza acabada que combina la tradición jurídica dominicana con aspectos novedosos del derecho administrativo, en una reflexión aguda sobre los argumentos de la parte recurrente y la decisión objeto del recurso.
Sienta el precedente, además, de aclarar la responsabilidad del Estado en obras de infraestructura que sean de utilidad pública, como los aeropuertos, y el procedimiento a seguir en aras de la transparencia y libertad de concurrencia.
El rechazo del recurso de casación hace acopio tanto de jurisprudencias de la misma SCJ como de precisiones del Tribunal Constitucional, lo que añade consistencia a la resolución judicial escrita por el presidente de la Tercera Sala, Manuel Alexis Read, y aprobada a unanimidad. Integraron el tribunal, además, los jueces Manuel R. Herrera Carbuccia y Anselmo Alejandro Bello.
La sentencia convierte en cosa definitivamente juzgada la decisión del Instituto de Aviación Civil (IDAC) que declara lesivo al interés público el permiso para el inicio de construcción del AIB, condicionado a una serie de estudios y documentación que nunca fueron satisfechos. Pero va mucho más allá y analiza a la luz del derecho vigente el procedimiento seguido para la aprobación antes de relevar que el mismo estuvo viciado por irregularidades administrativas.
En la ampliación de las argumentaciones se establece sin ambages que las autorizaciones y licencias del AIB no siguieron el debido procedimiento administrativo. En efecto, la autoridad competente para aprobar la construcción de un aeropuerto es el IDAC y no la Comisión Aeroportuaria, cuya recomendación fue el punto de partida para el decreto 270-20 del Poder Ejecutivo, del 24 de julio del 2020.
Esa decisión del entonces presidente Danilo Medina aprobaba la construcción del AIB y, a su vez, le concedía un contrato de grado a grado. Al consignar que el Poder Ejecutivo se excedió en sus atribuciones al emitir ese decreto, la sentencia, en opinión de juristas calificados, es un mandato expreso para su derogación y sienta las bases para la nulidad del contrato estatal a favor del AIB. Textualmente, la sentencia expresa:
«Conforme con el artículo 26 literal r) de la Ley núm. 491-06 de Aviación Civil, la facultad legal en la materia que tiene el titular del Poder Ejecutivo es la de impartir su aprobación o no a la decisión del IDAC de establecer un aeropuerto en un lugar determinado, por lo que excede su competencia, al determinar, en el decreto núm. 270-20, de fecha 21 de julio de 2020, de manera directa, quién será la empresa beneficiaria de su construcción y operación, así como autorizar la firma de un contrato con el Estado dominicano».
La ilegalidad del AIB queda establecida, además, por otra consideración de la SCJ al referirse al procedimiento. Para infraestructuras aeroportuarias, la sentencia prescribe «el procedimiento de licitación establecido en la Ley núm. 340-06 del 18 de agosto de 2006, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones y sus modificaciones, a fin de garantizar los principios constitucionales de transparencia, publicidad e igualdad».
Una de las argumentaciones de la parte recurrente, el AIB, se centra en que el análisis de la declaratoria de lesividad, la decisión del tribunal recurrido (Tribunal Superior Administrativo) incurrió en alegados vicios de falta de motivación, falsa aplicación de la ley y contradicción entre los motivos de hecho y de derecho.
Suplencia de motivos
Para rebatir el presupuesto, la Tercera Sala de la SCJ acude a «la suplencia o sustitución de motivos», una medida que procede cuando, a pesar de la existencia de una errónea o insuficiente motivación, «se ha adoptado la decisión correcta de modo que el tribunal pueda complementar o sustituir de oficio los motivos pertinentes para mantener la decisión adoptada en la sentencia impugnada. Se trata de una técnica aceptada por la jurisprudencia y la doctrina dominicanas, la cual ha sido implementada por la Suprema Corte de Justicia e incorporada por el Tribunal Constitucional».
Validos de ese instrumento, los jueces supremos desarrollan una sólida argumentación que dispone la obligatoriedad de licitación para infraestructuras que, aunque privadas, son de utilidad pública. Compete al Estado, señala la sentencia al ampararse en la ley 47-20 sobre Alianzas Público-Privadas ya en vigencia cuando se concedieron los permisos ilegales al AIB, «conciliar la búsqueda de utilidades de la actividad privada con contrapartidas y contraprestaciones adecuadas al interés público y a la satisfacción del interés general».
El hecho de que la aprobación del AIB se hiciera al margen de la legislación sobre Alianzas Público-Privadas, el camino a seguir al entender de las varias resoluciones judiciales sobre el caso, pone en cuestionamiento el contrato otorgado por el Poder Ejecutivo en el gobierno pasado. Es precisamente esa ley la que ampara contratos como el suscrito entre el Estado y el AIB y que, al ratificar la Suprema la prohibición de construirlo, carece de objeto.
Efecto mínimo
Rechazado el recurso de casación, recobra validez plena un aspecto del fallo recurrido: la poca monta de posibles daños y perjuicios sufridos por los promotores del AIB al tenor de la prohibición.
Dice la corte: «En la especie, sostiene la recurrida, lo que no ha sido destruido por al recurrente, que no se ha iniciado ningún tipo de construcción y que de hecho no se había cumplido con la normativa relativa a la acreditación de los títulos de propiedad, conforme al acto núm. 923/2020, letra I), lo que implica, al respecto, que el otorgamiento de autorización inicial de hecho no ha podido producir efectos; además que ello facilita en mucho la ponderación con el principio de proporcionalidad, como ha quedado dicho, en la medida en que el perjuicio causado a los afectados con la futura anulación en sede jurisdiccional es mínimo, mientras que los beneficios para la seguridad nacional y aeronáutica son manifiestos».